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减少人为设置“门槛” 为无人机企业松绑
2017-09-13 12:30:56 来源: 新华网
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      8月9日中国民航局发布了《民用无人驾驶航空器从事经营性飞行活动管理办法(征求意见稿)》(以下简称《办法》),向民航各地区管理局、监管局、各无人机相关单位征求意见。《办法》规定了取得无人机经营许可的基本条件:经营活动的主体应当为企业法人且法定代表人为中国公民;企业拥有不少于两架无人机;以该企业名称在中国民用航空局“民用无人机实名登记信息系统”中完成无人机实名登记;投保无人机地面第三人责任险;许可证持有人应在飞行活动结束后72小时内,通过系统报送相关作业信息等。

      《办法》的出台在社会上引起了争议。中国航空器拥有者及驾驶员协会执行秘书长柯玉宝表示,各项重复性规定的频繁出台降低了企业的运营效率。据了解,2015年12月30日,民航局运输司发布《使用民用无人驾驶航空器系统开展通用航空经营活动管理暂行办法》征求意见稿,受到了近二百家企业联名抵制,因此这条规定被民航局从官网撤下。

      柯玉宝认为,此次民航局运输司再次发布《办法》征求意见稿,和此前民航局适航司发布的实名注册登记的内容相似,而新《办法》的出台,意味着企业还要再次向民航局重复注册此前填报过的内容。在此次《办法》的发布之前,对于2016年修订发布的《通用航空经营许可管理规定》,许多通用航空企业就提出过很多相反意见。在今年修订《民用航空法》报送意见稿中,也明确去除了“经营许可”字样。

      “经营许可”增加企业门槛 重复审定制约通航及无人机行业发展

      根据《通用航空经营许可管理规定》,无人机企业需要满足以下几个条件才可以拿到经营许可,分别是:1.是否有足够的注册资金;2.是否有两架以上航空器;3.航空器是否有适航证、是否有电台执照、是否买保险;4.飞行员是否有驾驶执照;5.企业是否有要求的组织架构和管理手册。

      广西无人机技术应用协会常务副会长梁栩源认为这些规定并不合理:1.关于企业的注册资金,民航局运输司作为行业主管部门不应再另行规定,因为国家工商局已有明确规定,并且深化改革,进行多证合一,就是为了给企业减负;2.运行通航企业的航空器数量不需做规定,因为企业若没有足够航空器也无法开展业务;3.航空器适航证是航空企业商业运行的必备条件之一,否则无法进行运行合格审定。而对于航空器购买保险,《民用航空法》中有明确要求,企业为了安全与自身利益也需要用保险来保护自己,因此这些也都无需另行规定;4.飞行员执照(合格证)民航局有飞行标准部门管理,这也是颁发“运行许可”的前提条件,无需再以“经营许可”来重复要求;5.最后,对于企业组织机构和经营管理手册、经营质量手册等也与运行审定重复要求,不应强加给企业,况且,目前运行审定对于“微小”通航企业已经不做要求。对于是否需要,应由企业管理者根据企业实际情况来自行决定,因为最了解情况的还是企业自身。

      早在《民用航空法》颁布实施时,行业主管部门为避免国有资产重复使用而对企业的设立、航空器的购买等进行评估,由此在《民用航空法》中出现了经营许可的要求。梁栩源表示,在其他很多民航业发达的国家,企业只要航空器符合适航要求、飞行员符合证照要求、运行符合运行规章要求,能够保证飞行安全,就可被颁发“运行许可”。现在通航企业大都为私企,无需担心他们对自己资产的合理使用。而至于企业有多少资产,多少架航空器,有没有市场部、财务部、管理手册等“经营许可”不仅给企业增加了一道门槛,而且因为其管理规定要求空泛导致实际执行时个人裁量权较大,给权力寻租带来空间,制约通航发展。

      因此,《通用航空经营许可管理规定》是否有存在的必要至今仍有争论,现在随着《办法》的意见征集,主管部门与业界人士的观点冲突有逐渐上升的趋势。

      《办法》无实际意义上的监管 却给企业“增负”

      《办法》的出发点是为无人机产业的健康持续发展作监管保障。然而, 在梁栩源看来,《办法》中存在三个显著的问题,明显加重了无人机企业的负担。

      首先,《办法》(征求意见稿)的编写说明中提到:无人机航拍活动,需要获得空域管理部门的批准,批准条件之一是企业登记执照的营业范围要列明‘空中拍照’等通用航空飞行活动”。而在早前《中国民用航空局关于印发提升通用航空服务能力工作方案的通知》中就提到,要降低经营性通航企业许可和审定门槛,规定2017年通用航空经营许可与运行审定双证合一,联合审定,且目前已经在民航地区管理局进行试点。因此《办法》中要求无人驾驶航空器从事经营性飞行活动需要单独进行经营许可有悖于该文件精神。同时,工商部门也在推行“多证合一”,过去企业的经营范围要由工商部门来审核,现在除了国家特别需要批准的和一些特殊的行业之外,由企业自行选择经营范围,不再需要工商部门批准。无人机产业属于新兴产业,暂无规范行业分类,并不属于国家特别需要批准的和一些特殊的行业,所以不需报批。

      其次,依据《中华人民共和国通用航空飞行管制条例》和民航局《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》的有关要求,申报飞行计划对企业营业执照经营范围内容均无要求,更不是必备条件之一。这说法有失法律依据及违背相关简政放权的要求。

      最后,办法中第五条提及,拟委托中国航空运输协会通航分会协助行业主管部门完成经营许可申请的在线审查和事中事后监管工作。首先是监管什么?怎么监管?《办法》中既没有提出什么具体监管内容,更没有采取如何的具体监管方法。

      市场主导+政府引导 为无人机企业松绑

      为激发企业活力,推进大众创业、万众创新,促进就业增加和经济社会持续健康发展,《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》的基本原则中要求:市场主导,政府引导。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,支持新兴航空消费,鼓励企业根据市场需求不断创新,促进通用航空市场持续壮大。更好地发挥政府统筹谋划、规划引导和政策支持的作用,加大简政放权力度,优化飞行报审程序,提高审批效率,为通用航空企业提供高效便捷服务。2017年9月6日国务院常务会议部署了在更大范围推进“证照分离”改革试点并再取消一批行政许可事项,使营商环境更加公平公正。

      2016年5月,互联网研究机构艾瑞咨询发布的《中国无人机行业研究报告》预测称,到2025年,国内无人机航拍市场规模约为300亿人民币,农林植保约为200亿,安防市场约为150亿,电力巡检约为50亿,总规模将达750亿。而航拍及娱乐、农林、安防、电力也是目前无人机市场的重点细分领域。报告中也提到了国内无人机发展的制约因素,分别是政策,技术等。

      “无人机行业是新兴产业,需要政府给予政策引导,同时,也需要市场来起主导作用。因此,行业主管部门不应过多的强加给企业各项重复规定,这样既有悖于市场导向,也阻碍了企业的发展,给企业带来沉重负担。”,柯玉宝说,“无人机企业亟待行业主管部门松绑,顺应市场这只看不见的手的调控,以更加轻松,更加市场化的姿态来角逐未来的千亿市场。”

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【纠错】 责任编辑: 武文卓
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